1929年南京国民政府接管胶澳商埠，又称“通商口岸”，青岛作为国家对外开放的特定通商城市。1929年7月设青岛为特别市，直隶中央政府行政院管辖，青岛再次回归到中央直辖的最高行政级别。1930年改称青岛市，建制不变。

青岛成为特别市的原因

由1930年颁布的《市组织法》可见，直辖市（行政院辖市）必须具备下列条件之一：1、首都；2、人口100万以上的城市；3、在政治及经济上有特殊情形者。

（一）政治军事的特殊地位

青岛自收回主权以后，由北洋政府直属，从地理位置来说，青岛位于山东半岛东南端，扼守胶州湾咽喉，占据军事重要位置。胶州湾同时对渤海和黄海具有重要的区域意义，起到连接山东东北部与东南沿海的作用。

青岛是清政府的海防重镇，它先后被德国和日本独占，德国在青岛修建了全面的军事防御系统，并花费巨额经费建造港口，青岛成为德国远东舰队的军事基地。

北洋政府时期，青岛成为各方军阀争夺的焦点，它又是日德第一次世界大战远东唯一战场。一战前后，日军多次从青岛登陆，伺机侵占青岛，美、英、俄等国的舰队也常常出没于胶州湾。青岛显现出了自身的区位优势，其本身也是一个大市场，是连接山东乃至华北地区的桥头堡。南京国民政府在考虑诸多因素的基础上不得不对青岛采取特殊的政治管理体制。

当时山东政局十分复杂，青岛的主权虽然已收回，但日本的强大势力仍然遗留于青岛，起初日本海军拒绝从青岛撤离。由于张学良在中原大战中对蒋介石鼎力相助，蒋介石将华北和青岛作为交换条件交由东北军管辖。因而东北海军也顺理成章地将青岛作为其主要军事基地；青岛以北的烟台及威海一带由刘珍年控制，他作为地方势力对国民政府的命令阳奉阴违；在整个山东，南京国民政府的实际控制区域只有潍坊以西的部分地区。此时蒋介石面对着山东的复杂局面，一心忙于关注冯阎桂三军动向，在经历了中原大战后，南京国民政府在山东的军事势力和政治影响力相当有限。

最初南京国民政府根据青岛的实际情况，制定了相应的统治策略即外交上听命于中央，不在青岛驻军，任用归顺南京国民政府的地方实力派主辖青岛政局。

南京国民政府为了加强对山东的统管，将青岛作为特别市，希望巩固自身在山东的政治军事地位，清除反叛势力，通过短暂的过渡南京国民政府最终对青岛完成了全面操控。

（二）发达的工商业

青岛自德国占领后，经济方面发展迅速，这首先得益于青岛港口建设，青岛港水深港阔，终年不冻。1929年至1937年，青岛港对外贸易额长期占据全国总额的5%左右，在日本殖民当局的鼓励下，青岛出现了大规模的日本移民，他们来青岛创办工厂，发展实业。有相关统计数据表明：日据时期青岛的投资结构为，工业占青岛总额的41%，而商业占青岛总额的21%。

（三）城市化建设较为完善

1、医疗卫生方面

自德国占领青岛后，德国就把医疗卫生作为重点整治的对象。通过中央输水管道提供符合卫生要求的优质饮用水，清理排水设施，设立垃圾收放位置并对其及时清运。经过多次流行病的考验，青岛的医疗卫生方面得到社会的信赖。德租日据时期，由于医疗设施相对完善，这为北洋政府统治时期奠定了良好的基础，传染病流行的种类和人数要比南京国民政府时期少很多，可知在青岛设为特别市以前，南京国民政府对青岛的医疗卫生情况进行了充分的考虑。

2、城市建设方面

青岛城市建设在开埠以后得到了实践，特别是德租日据时期，基本奠定了以后青岛的城市格局。城市道路的兴筑、桥梁修建和城市绿化的改善，这些都为青岛披上了华丽的外衣，使“模范殖民地”的形象深入人心。可以说，青岛的城市建设特色是全国少有的。

德占殖民当局在结合青岛实际地理及自然条件下，选择放射型、环岛型和自由曲线型作为修建城市道路的具体实施方案，其中着重运用放射型。自德国占领青岛至1912年，用在造林上的经费总计不下30万马克。官费造林约1200公顷，徭役造林约公顷。同时德国殖民当局颁布了严格的法令制度，对城市绿化工作进行严格的监督与管理。可见德国对于城市绿化的重视，这为日后青岛的城市景观奠定了坚实的基础。德、日对青岛所进行的城市规划都是引进世界先进的设计理念，就当时发展水平而言，青岛的设计和建设己达到了世界先进水平。

（四）国际化水平较高

青岛具备良好的自然条件和人文景观，拥有海水浴场、海滨风景区、八大关别墅区、峻山风景区等著名景点，是闻名中外的海滨旅游度假胜地。吸引了海内外大量游客观光旅游，因而具有“东方瑞士”之美誉。伴随着德日对青岛的独占，德国和日本移居青岛的公民骤然增加，德占以后，青岛宣布为自由港，一时间青岛成为世界的舞台。外国领事馆也不断增多，美国、英国、德国、日本、法国、芬兰等多个国家先后在青岛设立领事馆。

由此可见，世界各国经济力量都活跃在青岛的舞台上，此时的青岛不仅仅是中国的青岛，在很多方面己与世界相交融。